遗嘱继承不动产登记难点及对策

       遗嘱是公民生前在法律允许范围内，处分其死后遗产和处理其他事务的嘱咐或嘱托。遗产包括公民生前法律意义上的一切财产，既包括动产，也包括不动产。订立遗嘱是一种法律行为。

       遗嘱继承人继承不动产属于非基于法律行为引起的物权变动。《民法典》第230条规定，“因继承取得物权的，自继承开始时发生效力”，即只要继承开始，不动产物权就发生变动，与是否登记无关。虽如此，但《民法典》第232条同时明确了，“处分依照本节规定享有的不动产物权，依照法律规定需要办理登记的，未经登记，不发生物权效力”。所以，遗嘱继承人处分遗嘱继承的不动产，需要办理登记，否则不发生物权变动效果。因此，绝大多数遗嘱继承人会向不动产登记机构申请不动产转移登记。本文以非公证遗嘱为例就遗嘱继承等转移登记问题进行探讨。

相关规定

       在整合不动产登记职责之前，房屋登记归房屋登记机构负责，房屋登记机构按照原《房屋登记办法》对房屋进行登记管理。根据其第12条、第33条，因继承、受遗赠取得房屋权利的，可由申请人单方申请房屋所有权转移登记并提交下列材料：登记申请书、申请人身份证明、房屋所有权证书或者房地产权证书、证明房屋所有权发生转移的材料、其他必要材料。其中，证明房屋所有权发生转移的材料可以是买卖合同、互换合同、赠与合同、受遗赠证明、继承证明、分割协议、合并协议、人民法院或仲裁委员会生效的法律文书或者其他证明房屋所有权发生转移的材料。

       2015年之后，随着不动产登记职责的整合，不动产登记工作由统一的不动产登记机构负责。房屋登记管理工作也由原房屋管理机构整合到不动产登记机构。不动产登记机构根据《不动产登记暂行条例》 、《不动产登记暂行条例实施细则》和《不动产登记操作规范（试行）》（以下分别简称《条例》《细则》《规范》）的规定，对不动产登记进行统一管理，而原《房屋登记办法》根据《住房和城乡建设部关于废止部分规章的决定》被废止。

       关于登记的申请方式和申请材料，《条例》明确了继承、接受遗赠取得不动产权利属于可以由当事人单方申请的情形，《细则》进一步详细规定，因继承、受遗赠取得不动产，当事人申请登记的，应当提交死亡证明材料、遗嘱或者全部法定继承人关于不动产分配的协议以及与被继承人的亲属关系材料等，也可以提交经公证的材料或者生效的法律文书。即当事人可以凭借遗嘱继承相关材料单方向不动产登记机构申请办理，材料既可以是非公证遗嘱和经公证的遗嘱，也可以是生效的法律文书。

实践做法

       根据《规范》，遗嘱继承人申请办理转移登记大致可分为：继承材料查验、询问和记录、审核等三个阶段。是否严格履行对继承材料的查验决定了不动产登记机构登记行为合法与否，因此不动产登记机构会严格按照法律及《规范》规定对遗嘱继承转移登记材料进行审查。

       不动产登记实践中，对此类登记申请，登记机构通常查验如下材料：第一，所有继承人或受遗赠人的身份证、户口簿或其他身份证明。第二，被继承人或遗赠人的死亡证明，包括医疗机构出具的死亡证明、公安机关出具的死亡证明或者注明了死亡日期的注销户口证明、人民法院宣告死亡的判决书或者其他能够证明被继承人或受遗赠人死亡的材料等。第三，所有继承人或受遗赠人与被继承人或遗赠人之间的亲属关系证明，包括户口簿、婚姻证明、收养证明、出生医学证明，公安机关以及村委会、居委会、被继承人或继承人单位出具的证明材料，其他能够证明相关亲属关系的材料等。第四，放弃继承的，应当在不动产登记机构办公场所，在不动产登记机构人员的见证下，签署放弃继承权的声明。第五，继承人已死亡的，代位继承人或转继承人可参照上述材料提供。第六，被继承人或遗赠人享有不动产权利的材料。第七，被继承人或遗赠人生前有遗嘱或者遗赠扶养协议的，提交其全部遗嘱或者遗赠扶养协议。第八，被继承人或遗赠人生前与配偶有夫妻财产约定的，提交书面约定协议，受理登记前应由全部法定继承人或受遗赠人共同到不动产所在地的不动产登记机构进行继承材料查验。根据《细则》第14条的规定，遗嘱继承人申请办理转移登记需提供的材料可以包括非公证遗嘱。

       而由于目前社会诚信缺失、信息共享程度不高等因素，不动产登记机构对非公证遗嘱转移登记的材料查验往往特别审慎，不仅要求遗嘱继承人提供众多材料和相关部门出具的“真实性”证明，还要求全部法定继承人或受遗赠人共同到不动产所在地的登记机构进行继承材料查验，以证真伪。因此，不动产登记机构办理非公证遗嘱转移登记效率普遍不高。同时，为了减少遗嘱继承转移登记可能引发的法律风险，各地登记机构更加青睐由公证机构出具继承公证书的方式办理公证遗嘱转移登记。

       但2016年7月，随着《关于废止〈司法部  建设部关于房产登记管理中加强公证的联合通知〉的通知》的发布，遗嘱公证不再是办理相关登记的强制要求，不动产登记机构要求遗嘱继承人提供经公证的遗嘱缺乏法律依据。非公证遗嘱转移登记情形越来越多，同时登记机构面对的查验风险也越来越大。《民法典》更是终止了公证遗嘱的优先效力。

完善途径

       近几年，按照“放管服”改革要求，我国持续完善不动产登记制度，优化营商环境。2019年3月，《国务院办公厅关于压缩不动产登记办理时间的通知》提出“推动信息共享集成,实现信息互通共享,大力促进部门信息共享，打破‘信息孤岛’，让信息多跑路、群众少跑腿，方便企业和群众办事创业”和“推动流程集成，取消不必要环节、合并相近环节”的任务。2019年10月通过的《优化营商环境条例》，也对“有关推动政务服务标准化、推动政务服务事项在全国范围内实现‘一网通办’、国家建立电子证照共享服务系统”进行了专门阐述。近年出台的法律法规规章为不动产登记制度的进一步完善带来契机，并将对涉遗嘱继承登记的材料查验产生积极影响。

       积极推进信息共享。在此类登记中，不动产登记机构会按照 《细则》第14条和《规范》的要求，要求全部法定继承人或受遗赠人共同到场进行继承材料查验以核实遗嘱真伪。但根据《民法典》第1133条“自然人可以依照本法规定立遗嘱处分个人财产，并可以指定遗嘱执行人。自然人可以立遗嘱将个人财产指定由法定继承人中的一人或者数人继承。自然人可以立遗嘱将个人财产赠与国家、集体或者法定继承人以外的组织、个人”、第230条“因继承取得物权的，自继承开始时发生效力”的规定，只要继承开始，不动产物权就发生变动，遗嘱继承人凭遗嘱可以单方直接申请办理转移登记，并不需要全部法定继承人或受遗赠人共同到场进行继承材料查验。申言之，从法律规定上看，当遗嘱继承开始时，遗嘱继承人是不需要除自己之外法定继承人的“作为”就在事实上已经取得了不动产物权。

       但在实践中，非公证遗嘱登记可能引发法律风险。登记机构要求全部法定继承人或受遗赠人共同到场进行继承材料查验核实，一方面有利于确保登记的正确性，另一方面却会增加遗嘱继承人的负担。特别是对于非公证遗嘱转移登记，以往申请人不仅需要自行准备亲属关系证明、婚姻证明、收养证明、出生医学证明等众多材料，有的还需要相关部门出具的“真实性”证明，甚至出现过被要求出具“奇葩证明”的情况。

       为此，各相关部门应进一步深入推进信息共享建设，让数据“活起来”“动起来”，打破部门间的信息壁垒，实现真正意义上的信息互通、信息共享。2020年4月，民政部等六部委联合下发《不应由基层群众性自治组织出具证明事项清单（第一批）》，明确提出索要证明部门可通过公安、民政、卫生健康部门信息共享方式核对相关信息。随着信息共享集成的深入建设，不动产登记机构将能更加充分地利用信息共享带来的查验便利并降低审查风险，包括更加便捷地调取民政、公安等相关部门以及具备信息共享条件、社会信誉高、有资质的公益性遗嘱登记服务机构的共享信息，如婚姻关系、亲属关系、死亡证明、遗嘱等。对能通过信息共享调取核实的信息，尽可能让“信息多跑路、群众少跑腿”；对申请人提供的材料，不断优化完善材料的查验方式，方便群众办事。

       积极推进“一网通办”。针对不动产登记办理过程中“号难拿、队难排”的现实状况，不动产登记机构往往通过延长服务时间、增加窗口的被动方式予以应对。《优化营商环境条例》则明确要求政务服务事项实现“一网通办”，不动产登记机构可以此为契机积极推进信息共享建设，营造“有网就能办”的便民利民环境，为实现全程“一网通办”提供坚实基础。积极引导权利人通过线上“不见面”方式申请办理不动产登记，登记机构在办理不动产登记的同时还能充分发挥“一网通办”信息共享的优势，及时推送不动产登记信息到水、电、气、网络、有线电视等相关部门开展同步办理，让群众少跑腿。

相关建议

       需进一步明确不动产登记机构的审查标准。不动产登记机构之所以对非公证遗嘱转移登记的材料查验特别审慎，是为了查验核实遗嘱的真伪，以保证遗嘱转移登记行为的合法性。

       现有法律、法规、部门规章对不动产登记机构审查标准的定位不明确，《民法典》《条例》《细则》只规定不动产登记机构对申请人递交的资料进行查验，并没有明确说明此查验的具体标准。因此法律并没有界定什么是实质审查，什么是形式审查，更没有将不动产登记机构审查职责定性为实质审查还是形式审查。但从审查内容来看，我国不动产登记机构的审查职责是在形式审查的基础上，适当融合了实质审查的部分特征。

       在司法实践中，通过对人民法院关于认定不动产登记机构审查标准的司法判决的梳理，司法机关基本认可不动产登记机构在审查登记行为时，主要对于申请材料是否完整和齐备、是否符合法定形式进行审查，对于相关材料的实质真实性、合法有效性，登记机构只能在职责范围内尽合理审慎的审查义务。

       因此，针对《民法典》《条例》《细则》《规范》并未对不动产登记机构审查职责定性的情况，笔者认为有必要在将来的《不动产登记法》中加以明确。

       全面实行证明事项告知承诺制和完善询问记录程序。2020年11月 《国务院办公厅关于全面推行证明事项和涉企经营许可事项告知承诺制的指导意见》（以下简称《指导意见》）提出，“在各级行政机关或者法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织办理行政许可、行政确认、行政给付等依申请的行政事项要求提供证明材料时实行证明事项告知承诺制”。该意见为不动产登记工作提出新的要求，同时为不动产登记工作提供了有力的政策指导。

       《民法典》第212条明确：“不动产登记机构可以就有关登记事项询问申请人。”《规范》第3.4.1条也规定，“不动产登记机构工作人员需要了解的其他与登记有关的内容，制作询问记录，以进一步了解有关情况”。

证明事项告知承诺制和询问记录的组合使用可以发挥重要作用，有利于加快推进“放管服”改革，降低制度性交易成本，减轻企业和群众负担，激发市场主体发展活力，同时对保障不动产登记机构更好地尽到合理审慎职责具有非常重要的意义。

       具体而言，不动产登记机构在办理非公证遗嘱转移登记方面，应按照《指导意见》要求，结合实际尽快确定实行告知承诺制的证明事项范围，简化办理非公证遗嘱转移登记所需材料，全面实现证明事项告知承诺制。对于能通过证明事项告知承诺制方式代替材料查验的，不再强制要求申请人提交相关材料，最大限度利民便民。

       同时，按照《规范》的查验要求，申请人到不动产所在地的登记机构申请登记的，应核对询问记录与申请人提交的申请登记材料、申请登记事项之间是否一致。登记机构在对申请人进行询问记录时，可以根据实际情况丰富询问内容，由申请人签字盖章进行确认，由申请人对询问记录内容的真实性负责，不动产登记机构仅根据申请人提交的材料及询问记录进行形式查验。

       借助第三方平台信息，尽到审慎的审查义务。不动产登记簿是物权归属和内容的根据，因此，不动产登记具有社会公信力，在客观上要求完成登记的权利应当尽可能与真实权利状况相一致。

       在目前不动产交易市场日益强大的情况下，以现有的登记人员数量应对高要求审查工作，任务将非常艰巨，势必影响不动产登记效率，与政府提出的“高效便民”理念不相适应，不利于推进简政放权、优化服务改革。不动产登记机构可以有条件地采纳第三方平台的认证信息，以减轻审查压力。

       在实践中，不动产登记机构为了减少非公证遗嘱可能引发的法律风险，而要求全部法定继承人或受遗赠人共同到不动产所在地的登记机构进行继承材料查验核实的做法，实现起来有难度。不动产登记机构可以在办理非公证遗嘱转移登记过程中借助第三方平台，合理引导遗嘱人自愿向具备信息共享条件、社会信誉高、有资质的公益性遗嘱登记服务机构设立遗嘱，通过第三方平台的认证，确定其遗嘱的合法性，从而降低不动产登记机构在非公证遗嘱登记工作中的法律风险。